瞭望｜解码新型城镇化大变革
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◆ 2018年我国常住人口城镇化水平已达59.58%，但户籍人口城镇化水平仅为43.37%，二者差16.21个百分点，意味着有近2亿进城务工经商的农业转移人口没有城市户籍
◆ 国家发改委近日印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》强调：核心目标就是为了推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上
◆ 我国已经形成的十大城市群中，经济总量占全国的60%以上，但人口的比重仅占30%多，造成了区域之间人均GDP的差距
◆ 未来我国的人口要由城市群和都市圈引领聚集，如此才能实现区域协调发展
深化“人地钱挂钩”配套奖励政策，监督警示对农民工感兴趣、对农民工“转户”不感兴趣的城市
文/肖金成
作者为中国区域科学协会理事长、国家发展改革委国土开发与地区经济研究所原所长
为深入贯彻落实中央经济工作会议精神，国家发改委制定了《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《重点任务》），并经推进新型城镇化工作部际联席会议审议通过，于2019年3月31日印发，引起社会广泛关注。其中有许多政策大趋势，将有力推进城镇化进程，并对国家现代化产生深远影响。
加快一亿非户籍人口城市落户
城镇化是现代化的必由之路，也是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑。我国加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略。取得重大成效，常住人口城镇化水平已达到59.58%，居住在城市和城镇的人口已达83137万。
但我国目前户籍人口城镇化水平仅为43.37%，与常住人口城镇化水平差16.21个百分点，意味着有22619.11万进城务工经商的农业转移人口没有城市户籍。从多数城市的现状来看，没有户籍的农业转移人口，很难享受和城市居民相同的社会福利和公共服务。很多在城市工作居住多年的农业转移人口，仍不拥有所在城市的户籍。
▲ 1月9日，中建一局北京城市副中心周转房项目工地施工单位的职工在展示自己的照片 李欣摄
此次《重点任务》主要有两大亮点：
一是加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万～300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万～500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。
目前，我国城区常住人口超过500万的超大特大城市只有10个左右，大部分城市城区常住人口在500万以下，因此城市户籍管制的放松，将大大提高户籍城镇化水平。
二是推进农业转移人口市民化。不仅让落户的新市民享受到与原市民同等的公共服务和社会福利，未在城市落户的农业转移人口也可以享受城市政府提供的社会福利与公共服务。确保有意愿的未落户常住人口全部持有居住证，鼓励各地区逐步扩大居住证附加的公共服务和便利项目。在随迁子女较多城市加大教育资源供给，实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策。全面推进建立统一的城乡居民医保制度，提高跨省异地就医住院费用线上结算率，推进远程医疗和社区医院高质量发展。
《重点任务》明确提出，突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。
此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制，但效果不十分明显。因为进入中小城市的农业转移人口比例不大，而且多是居住在附近农村的兼业农民。此外，中小城市的公共服务水平比起大城市要低很多，对农业转移人口的吸引力不大，再加上不愿意丧失农村的权益，所以他们对转为城市户籍的意愿不强。相比较，100万人以上的城市吸纳的农业转移人口多，公共服务水平比较高，吸引力较大，放开户籍会取得比较好的效果。
对于500万人至1000万人的特大城市以及超过1000万人的超大城市，《重点任务》也做了安排，超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。
之所以做这样的安排，是因为这些大都市公共服务水平比较高，农业转移人口比较多，一下子放开，会给这些城市带来巨大的压力。但这些城市的政府也要对未入户的农业转移人口尽可能多地提供公共服务和社会福利，在社会保障、就医住房、子女上学等方面提供便利条件。强化全方位公共就业服务，推进农民工职业技能培训扩面提质。
就如《重点任务》所强调，“持续深化利用集体建设用地建设租赁住房试点，扩大公租房和住房公积金制度向常住人口覆盖范围。合理发展城镇婴幼儿照护服务机构，充分考虑婴幼儿随迁子女的照护服务需求。打通各地区各部门数据壁垒，提高公共服务供给便利性。”
强化城市群和都市圈引领作用
《重点任务》提出：按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，立足资源环境承载能力，推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的空间格局。
城市和城镇是工业化、城镇化的载体。促进区域的健康发展，就要构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。城市和城镇是随着历史的发展和工业化过程逐步发展起来的，有些城市由于区位、资源条件好或者由于历史的机遇而发展成为大城市、特大城市甚至超大城市，对区域发展起着辐射和引领作用。
但一个区域不能仅靠一个大城市，如果过度集聚，也会产生“大城市病”。我国有的地区存在大城市过大、小城镇过多、中等城市发育不良的现象。应在城镇化过程中，统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小。坚持以中心城市引领城市群发展，推动一些中心城市地区加快工业化城镇化，增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力。
城市群是一个特定区域经济发展到一定阶段的城市聚落形态。由于一些城市的规模越来越大，对周边城市的影响也越来越大，城市之间的联系越来越密切，并展开了激烈的竞争。在竞争过程中先是产业的分工，后是功能的分工，一些区域性中心城市蜕变为功能性城市，一体化的程度越来越高，区域经济学者把这块区域定义为城市群。
这就是说，城市群不是一群城市，所谓城市群是在一个特定的区域内由相当数量不同规模不同类型的城市形成的城市集合体。其基本条件是有一个以上大都市、便捷的交通条件、城市之间的联系越来越密切。此外城市群的各个城市分工要明确，功能要互补，才能减少恶性竞争，才能加强合作，才能发展成为一体化的具有整体竞争力和辐射带动力的城市群。
根据城市群的概念，我们曾做过一个测算，我国已经形成的十大城市群中，经济总量占全国的60%以上，但人口的比重仅占30%多，造成了区域之间人均GDP的差距。同时发现，在城市群里，很多城市仍有很大的发展潜力。如长三角城市群中，上海附近的嘉兴、绍兴，苏中地区的南通、泰州、扬州、淮安，城市规模不大。粤港澳大湾区城市群中，珠海、中山、江门、惠州的城市规模也不大。京津冀城市群中，廊坊、保定、邯郸、秦皇岛的城市规模也不大。随着产业的聚集，人口也会相应聚集。也就是说未来我国的人口要向城市群聚集，这样才能实现区域协调发展。
《重点任务》中提到的成渝城市群，城市数量多，区域人口多，城市化任务重。但除了重庆、成都两大都市外，其他城市的规模都不大。如重庆周边的内江、永川、合川、南川、广安，成都周边的德阳、资阳、乐山、眉州、雅安等城市的规模都不大，应发挥两大都市的辐射带动作用，加快这些城市的发展。绵阳、泸州、宜宾、南充既是城市群的功能性城市，也是区域性中心城市，应给予重点支持，通过规划建设新区、开发区，改善投资环境，集聚经济要素，培育经济增长极，把这些城市发展起来。
之所以对城市群进行规划，是要加强城市间的合作，减少恶性竞争，消除行政藩篱，推进城市群一体化发展。
2018年，我国常住人口城镇化水平已超过59%，据预测到2030年将达到70%的水平，居住在城市和城镇的人口将超过10亿，农村人口减少到5亿以下。也就是说，我国的城镇化水平还要提高，还有将近2亿人口转移到城市和城镇，人往哪里去？人往城市群里去，我国的城市群还有很大的发展潜力。
都市圈以大都市为核心，因为大都市的人口多，规模大，质量高，所以辐射半径就大。根据辐射半径画圆，这个圈域叫都市圈，都市圈的扩大也是自然的过程。一般情况下大都市的辐射半径在100公里左右，高速公路上汽车行驶时间1小时左右。
每一个城市都会对外辐射。随着城市的规模扩大、质量提高，对外辐射的半径也在扩大。规模不大时叫城市圈，城市规模大，就成为都市圈。
都市圈的理想场景，应该是随着大都市的辐射带动，现代服务业在核心城市集聚，制造业扩散至外围地区。核心地区依托外围地区获得持续繁荣，外围地区通过参与分工实现发展，由于核心城市与外围地区的分工使得都市圈均能获得规模经济效益。
有大都市就一定会有都市圈，只是有的辐射半径大，有的辐射半径小；有的大都市带动力强，有的带动力弱；有的受制于行政分割，人为地割断了区域的联系。应通过规划和政策，消除行政藩篱，增强都市对周边地区的辐射力。有的大都市规模增长越来越快，极化效应仍在发挥作用，而辐射效应却不明显。应采取措施，减弱极化效应，增强辐射效应，带动周边地区包括城市和农村发展和繁荣起来。
为此，《重点任务》提出：探索建立中心城市牵头的都市圈发展协调推进机制。加快推进都市圈交通基础设施一体化规划建设。支持建设一体化发展和承接产业转移示范区。在符合土地用途管制前提下，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。
防超大特大无序蔓延
扶小城镇优特精
城市发展具有一定惯性，就是越来越大，但越来越大并非越来越好。所以，《重点任务》提出超大特大城市要立足城市功能定位、防止无序蔓延，合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散。
《重点任务》指出：“强化小城镇基础设施和公共服务补短板，提高服务镇区居民和周边农村的能力。”小城镇是城镇体系中的基础环节，是城市之尾，农村之首，上接城市，下联农村，其作用不言自明。
但小城镇不是通常说的建制镇，很多人将建制镇当作小城镇，实际上建制镇是一个包含农村的乡级行政区。一般来说，建制镇的中心镇区才是小城镇，不仅是政治中心，也应是经济中心和文化中心。
然而，现实中很多镇不具备这种功能，无论从规模上、基础设施上，还是体制机制上，和大村庄别无二致。所以，小城镇不能追求数量，不能靠“乡改镇”来人为提高城镇化水平。为此，《重点任务》明确提出，“指导各地区制定设镇设街道标准，规范调整乡镇行政区划。”
因此，《重点任务》指出：支持特色小镇有序发展。坚持特色兴镇、产业建镇，坚持政府引导、企业主体、市场化运作，发现精品特色小镇，发挥示范引领作用。开展监测评估，建立规范纠偏机制，逐年淘汰错用概念的行政建制镇、滥用概念的虚假小镇、缺失投资主体的虚拟小镇。
目前，很多特色小镇出现了“房地产化”倾向，很多地方的政府以为建了房子，产业就会来，人口就会来，结果占用了耕地，浪费了资金。特色小镇是小城镇的特殊形态，其特色在于特色产业。没有特色产业，仅建特色的房子，不是特色小镇，是房地产小区。
深化“人地钱挂钩”配套政策
为了鼓励城市政府为农业转移人口履行更多的责任，此次《重点任务》提出了若干政策。
此前，部分城市因为财政负担重，不愿意放松户籍管控。《重点任务》提出，深化落实支持农业转移人口市民化的财政政策，在安排中央和省级财政转移支付时更多考虑农业转移人口落户数量。全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原户籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。
这些奖励措施将鼓励城市积极贯彻已在城镇就业的农业转移人口落户的政策，有利于吸纳农业转移人口较多的城市减轻财政压力和建设用地增加的压力。
有了激励，同时要强化监督。对于常住人口与户籍人口差距较大的城市通过改进城市人口统计工作，给吸引农业转移人口转户不力的城市以警示，通过逐年统计发布各市级行政区常住人口与户籍人口、城市和城镇常住人口与户籍人口、中心城区常住人口与户籍人口数据，并通过这些数据的对比分析，可以找到仅对农民工感兴趣，而对农民工转户不感兴趣的城市。LW
刊于《瞭望》2019年第15期
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